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借鉴两市依法行政经验 加快法治政府建设步伐

日期:2018-07-07 18:53

  编者按:经市政府分管领导同意,5月23日至27日,市政府法制办组织市、县(区)政府法制部门相关人员,赴浙江省宁波市、广东省佛山市,就政府立法能力建设、政府重大决策及行政规范性文件合法性适当性审查、行政执法体制改革、行政复议能力建设等进行了学习考察,并结合实际撰写了《借鉴两市依法行政经验,加快法治政府建设步伐 赴宁波佛山学习考察依法行政工作的报告》。现予刊发,以供参考。

  为了全面贯彻落实中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015 2020年)》、省政府《关于加快建设法治政府打造法治政务环境的意见》精神,以及市委、市政府关于全面推进依法治市建设法治张掖、法治政府的工作部署,学习借鉴先进地区深入推进依法行政的好做法、好经验,促进我市依法行政工作再上新台阶,经市政府分管领导同意,5月23日至27日,市政府法制办组织市、县(区)政府法制部门相关人员赴浙江省宁波市、广东省佛山市,通过听取工作介绍、座谈交流、看示范点、研读资料等方式,就政府立法能力建设、政府重大决策及行政规范性文件合法性适当性审查、行政执法体制改革、行政复议能力建设等进行了学习考察。现将有关情况报告如下:

  宁波市是1987年国务院审核的计划单列市,1988年3月批准为有制定地方性法规权限的较大市,已有28年的立法实践;佛山市是《中华人民共和国立法法》修订之后,去年5月获准行使地方立法权的设区市。这两市分别居于长三角、珠三角,处于改革开放前沿,经济社会发展水平高,党委、政府推进依法行政、建设法治政府、促进地方经济社会发展的意识强烈,措施得力,依法行政的综合水平高。

  (一)重视政府立法,立法效果显著。宁波、佛山市委、市政府定期研究、部署地方立法工作,从机构设置、人员编制、办公场所和工作经费等方面提供有力支持,为地方立法创造了良好条件;市委、市政府主要领导亲自点题,适时听取工作汇报,帮助解决具体困难,有力推进了地方立法。宁波市政府法制办设有立法一处、二处,有6名工作人员,一处负责经济类立法、二处负责社会事物类立法;自1988年以来,制定现行有效的地方性法规89件、政府规章82件,形成了从制订年度立法计划及实施方案、起草草案、审理、征求意见、审议通过、发布备案等比较完善的立法程序,以及包括《宁波市政府规章立法技术规范》、《宁波市地方立法草案起草工作指引》、《宁波市政府法制办立法项目审查办理工作规程》在内的立法技术规范,尤其是建立了有15名专家组成的立法专家库,辐射11个乡镇(街道)、11个县(区)部门、11个行业协会、5个律师事务所、3个法律院校(系)的52个立法联系点,从社会各界选聘了120个立法志愿者,健全了智力支持和公众参与机制,提升了立法的质量和效果。佛山市对地方立法权更是孜孜以求,2003年就向国务院、省政府申请较大市,以期拥有地方立法权;去年取得立法权后,编制部门迅速给市政府法制局增加行政编制3名,法制部门采取走出去、请进来的方式,对立法工作人员进行培训,为地方立法提供了基本条件。市政府积极探索建立地方立法的体制机制,制定了《佛山市人民政府拟定地方性法规草案和制定地方政府规章程序规定》,明确了市政府拟定地方性法规草案和制定政府规章立项、起草、审查、决定等程序。政府法制部门在地方性法规草案、规章制定中分别发挥协调、主导作用,就城乡建设管理、环境保护和历史文化保护等领域亟待解决的重点问题进行立法调研,确定了9项地方性法规立法建议项目,经市政府审定报市人大常委会;组织完成了《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》的起草和审议,该条例已于今年元月获得广东省人大常委会批准,于今年3月施行,成为广东省新获得地方立法权的设区市中第一件被通过的地方性法规,也成为佛山市的 首法 。目前,《佛山市机动车和非道路移动机械排气污染防治条例》已经市人大通过并报省人大常委会待批,《佛山市治理货物运输车辆超限超载条例(草案)》、《佛山市排水管理条例(草案)》正在起草中。市政府通过公开征集、科学论证,形成了《佛山市人民政府2016年度规章制定计划》,包括6个正式项目和9个预备项目。

  (二)健全决策机制,行政行为规范。宁波市政府法制部门为了规范对行政机关合同的合法性审查,防范合同风险,减少合同纠纷,制定了《行政机关合同合法性审查工作指引》,就行政机关合同审查要求、重点审查内容、审查方式和责任分工及期限、审查结果的运用等作出规定。市政府于2013年推行了行政规范性文件 三统一 (统一登记、统一编号、统一发布)制度,市政府法制办印发了《宁波市行政规范性文件 三统一 制度有关问题的指导意见》,就纳入 三统一 管理的行政规范性文件的范围、统一编号的规则及体例、行政规范性文件管理文书参考格式进行界定、规范;编印了《宁波市行政规范性文件管理工作汇编》。《佛山市重大行政决策程序规定》将合法性审查、专家咨询论证、征求公众意见作为政府重大决策的必经程序,并制定了《佛山市重大行政决策专家咨询论证办法(试行)》、《佛山市重大行政决策征求公众意见办法(试行)》,《佛山市重大行政决策风险评估办法》、《佛山市重大行政决策目录管理办法》正在制定中。在合法性审查中,政府法制部门发挥主渠道、主力军作用,政府法律顾问、专家团队、法律高校院(系)、律师事务所等发挥 外脑 作用。为了提高律师服务政府工作的精准性,宁波市政府与一些律所建立稳定的合作关系,分批选派政府法律顾问、律所律师到市政府法制办进行为期半年或一年的挂职,以便于他们较为深入地了解政府工作。佛山市在市政府法制局加挂 市政府法律顾问室 牌子,建立了政府法律顾问与市长、副市长 一对一 的服务机制,提高了服务质量;开发了规范性文件管理数据库,建立了涵盖规范性文件制定、发布、使用、管理全流程的制度体系,实现了信息化管理;市依法行政工作领导小组办公室每年对县区政府规范性文件备案审查情况进行通报。两市良好的机制保障了政府法制部门及聘用的 外脑 作用的充分发挥,除审查规范性文件外,对一些行政合同、投资协议也进行审查。去年,佛山市政府法律顾问室处理市政府及部门重大涉法事物93件,涉及金额超过100亿元。

  (三)深化体制改革,执法特色明显。经浙江省政府批准,宁波市自2002年9月以来,在市、区两级逐步成立城市管理行政执法局,在城管领域开展相对集中行政处罚权,履行市容环卫、城乡规划、城市绿化、市政公用、城区内河、环境保护、工商行政、公安交通等方面全部或部分行政处罚权;2013年1月,进一步将河道、建设工程安全及质量、城市停车场管理方面的全部或部分行政处罚权纳入城管综合执法。2012年,在下辖的北仑区将涉及殡葬、住建、环保、海洋渔业农林、水行政、食药监、工商、国土等30多个执法领域的531项行政处罚权集中到区城市管理行政执法局,集中事项达1200余项,执法范围从城市拓展至乡村。佛山市构建了大环保综合管理模式,成立由市长担任主任的市环保委员会,与市环保局合署办公,将工商、供电、供水、安监、公安等部门纳入委员会成员单位,经常开展联合执法,提升了环保部门参与全市发展综合决策能力,加大了执法力度。佛山市公安机关设立了 环保 、 食药 两个犯罪侦查支队,配备 环保警察 、 食药警察 ,加强环保和食品药品监管行政执法与刑事司法的高效衔接,使涉及环保、食品药品的刑事犯罪得到及时打击。

  (四)提升复议质量,职责发挥充分。宁波市把推进行政复议工作流程规范化作为提升复议质量的抓手,早在2007年就在全省率先开通了网上申请复议通道,并向行政复议申请人提供相应的法律服务;同时,探索将行政复议由化解个案向解决普遍性问题延伸、由事后化解向事前防御延伸,放大行政复议的社会效果;市级每年受理行政复议案件近400件,纠错率近30%。目前,该市正在论证成立行政复议局,集中行政复议职权。佛山市从2012年推行行政复议委员会试点,市政府法制局加挂市行政复议委员会办公室牌子,集中行使市政府及政府相关35个部门的复议权;至去年,市级和下辖5区实现了行政复议委员会试点全覆盖。市上制定了《佛山市人民政府行政复议委员会工作规则》及重大疑难案件集体讨论制度、重大案件专报制度、年度案件统计分析制度等配套制度,建立起了政府主导、社会专家参与的行政复议工作新机制。市政府法制局设有行政复议立案科、案审科,行政复议人员编制有9名;设立了独立的立案室、听证室、档案室,市级行政复议经费每年50万元左右。在复议工作中,不断加大宣传力度,畅通复议渠道,充分发挥复议委员的作用,加强调查取证,坚持公开办案,灵活运用说理和建议手段,注重调解,有效化解行政争议,行政复议的公信力不断提高。从2006年起,行政复议案件受案数每年都超过行政诉讼受案数。2015年,佛山市市级共收到行政复议申请300件,受理275件,当年办结251件,加上2014年遗留的28件,共办结279件,召集复议双方当事人召开案件调查会60余次。与此同时,加强行政应诉能力建设,制定了《佛山市行政机关负责人出庭应诉工作暂行办法》、《行政应诉工作规则》,去年2月,市长鲁毅在市人大相关会议上公开表态希望带头出庭应诉;7月,鲁毅市长带领市政府各部门主要负责人旁听观摩了禅城区政府作为共同被告的工伤诉讼案件的庭审。

  (一)党委领导、政府主抓是做好依法行政工作的关键。依法行政是在党的领导下、政府在法治轨道上开展工作。党的十八届四中全会后,宁波市委做出了《关于认真贯彻党的十八届四中全会精神全面深化法治宁波建设的决定》,佛山市委通过了《全面推进 法治佛山 建设的实施意见》,对依法治市做出总体部署;两市市委常委会专题研究依法行政工作,解决机构、队伍、基础建设等方面的问题,市委主要领导经常过问依法行政及政府法制工作。两市市政府每年专题召开全市依法行政工作会议,市政府主要领导到会讲话;市政府常务会议、市依法行政工作领导小组适时研究、